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地方融资平台风险敲警钟 实体经济信贷被“挤出”?

　　于无声处听惊雷!

　　去年的宠儿,今年摇身一变成为最让人操心的“问题少年”。地方融资平台在短短一年时间,经历了从波峰到谷底大逆转,成为央行银监会今年整肃三大金融风险之首。

　　据最新消息,2009年末,全国32个省级地方首长都收到了央行和银监会直接发送的地方融资平台信贷数据监测报告,以提醒地方政府注意地方融资平台大量举债造成的风险。而国家发改委从去年下半年以来,审批地方城投债大门逐步收紧。截至目前,今年尚无开闸放行一只地方城投债。

　　地方缺乏融资平台,经济难以前行,但胃口太大又会反过来伤及地方及全国经济的健康发展,堵塞信贷流通主动脉。在加快转变经济增长方式前提下,如何缓解信贷风险平稳推进地方融资平台前行?就此,记者专访国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师巴曙松。

　　地方投融资平台不能一概否定

　　上海证券报:据央行2009年第四季度披露的数据,全国3800多家地方融资机构,管理总资产8万亿元,地方政府的负债已达5万亿元,负债规模急剧扩大,地方融资平台的数量和融资规模在过去1年中暴涨。由于融资途径主要靠银行贷款,在去年全国9.59万亿元的新增贷款中,投向地方融资平台的贷款占比高达40%,总量近3.8万亿元。面对这些数据,该如何来客观看待地方融资平台?

　　巴曙松:地方政府投融资平台确实是2009年应对危机过程中最为活跃的融资主体。受4万亿投资计划刺激,以及在积极财政政策和适度宽松货币政策的推动下,2009年各地方政府纷纷举债进行大规模基础设施建设,从而导致地方融资平台债务规模的剧增,引起了广泛的关注。相关监管机构已开始着手地方融资平台风险的管理,2009年下半年地方政府投融资平台的新增贷款已呈现冲高回落、增幅放缓的趋势。

　　在2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上,温家宝总理曾在讲话中提出,“尽快制定规范地方融资平台的措施,防范潜在财政风险”。在政府及相关监管机构的调控下,预计地方政府融资会有所收缩,各商业银行在新增贷款控制方面,将减缓对地方融资平台的信贷审批,在增量放贷方面对地方融资平台的风险控制将进一步增强。

　　在中国推进城市化的进程中,地方政府通过地方投融资平台进行融资,有其内在的必然性,不能一概否定。从一般意义看,地方政府之所以通过大量设立融资平台进行融资,主要是在由于中国分税制财税体制下,中央和地方的事权和财权的分配出现了事实上的事权的重心下移而财权的重心上移,从而导致了地方政府事权和财权的不对等,同时,中国转移支付制度尚不完善,因此,在中国城市化加快发展阶段,地方基础设施建设投入较大,从而导致大部分地方政府可支配财力远远无法满足庞大的资金需求,唯有寻求外部融资。

　　因此,尽管目前政府及相关监管部门的调控能在一定程度上限制信贷资金流入地方融资平台,但在地方政府不允许直接举债以及债券市场发展严重滞后的前提下,银行贷款依然是地方政府筹集资金的主要渠道,这个过程可能会伴随着整个城市化的进程,以及地方政府职能的逐步转变的过程。

　　四策并举防风险

　　上海证券报:地方融资平台的急剧增长将具体带来哪些风险,又该如何来防范?

　　巴曙松:地方融资平台急剧增长的风险大致来说主要体现在两个方面:第一,与地方财政相关的风险;第二,如果地方融资平台破产,将会波及相关金融机构。而在风险防范方面,可以从以下几个方面进行:

　　首先,应完善中国财税体制,平衡地方政府事权和财权,降低地方政府对外融资的依赖性。并摸清地方政府债务规模,制定合理的债务风险控制标准。在现阶段,急需摸清地方政府现有债务规模,减少金融机构与地方政府之间的信息不对称,防止盲目借贷。同时,还需建立一套既符合地方财政债务状况,又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准,以监测和预防债务风险发生。在成熟市场,大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准,以美国为例,对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统,通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。

　　第二,在防范风险的同时,也需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险剧增,但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强,其负债水平相对较低,债务风险较小;另外,还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境,带动了项目周边土地增值,增强了地方政府收入。这些评估需要差别化地看待,需要动态地看待。

　　第三,应当区分不同类型的融资平台,实行分类管理。一方面应区分不同行政级别的融资平台,对于县(市)级、区级等财政实力相对较弱的融资平台,由于2009年已有大量的新增贷款流入,因此,该类融资平台目前风险相对较大。同时,也需要区别不同性质的地方政府投融资平台,运行状况良好的投融资平台可以就直接转向市场化的融资;而一些纯属用于进行融资并没有什么具体业务的平台,应当纳入重点监控风险的行列。

　　第四,引入市场约束,鼓励地方融资平台通过资本市场进行融资,减少银行系统风险的积聚。在美国,地方政府主要通过发行市政债券进行融资,但由于中国现行预算法尚未修订,地方政府尚且不能直接发行债券,因此采取组建地方融资平台的方式来筹集资金,实质上中国地方融资平台发行的债券与美国市政债券在诸多方面都很相似。现阶段中国大力发展债券市场的政策为地方融资平台发行债券提供了条件。2009年中国共发行了105期城投债,发行规模超过1,300亿元,但远远低于银行贷款融资额。因此,未来在基础设施领域鼓励鼓励地方政府发行城投债,是改善融资结构的一个重要方向。

　　经济增长提升承担债务规模能力

　　上海证券报:通过全国信贷登记系统监测,去年末全国各级政府地方融资平台贷款在6万亿元左右,其中有80%是项目贷款。综合监测下来,一些地方性融资平台的负债率达到94%,有的地方甚至高达400%,而国际上平均为80%-120%。从目前来看,我国地方合理债务规模多大比较合理?

　　巴曙松:近几年随着国民经济持续高速增长,中国地方政府整体财政状况不断趋好,财政承担债务的能力不断提高,地方本级财政收入从2000年的6406亿元增加至2008年的28645亿元,增幅达到347%,2009年1-11月地方本级财政收入达29328亿元,同比增长12.1%。

　　至于地方政府合理的债务规模,虽然目前中国尚未制定地方政府债务控制标准,但可以借鉴成熟市场对地方政府债务规模的管理经验来进行估算。

　　成熟市场在对地方政府债务规模需求控制方面,较为常用的指标为债务率和负债率。各国主要是通过对指标设定一个警戒线来控制地方政府债务情况,但由于各国国情不同,对警戒线的设定不一。以债务率为例,债务率是年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值,该指标反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力,是对地方政府债务总余额的控制,美国规定债务率(州或地方政府债务余额/州或地方政府年度总收入)为90%-120%;新西兰要求地方政府债务率小于150%;巴西规定借款额不得超过资本性预算的规模,州政府债务率(债务余额/州政府净收入)小于200%,市政府债务率(债务余额/市政府净收入)小于120%。

　　考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长,假设债务率不超过200%,在此基础上可计算出中国地方政府本级整体债务余额2009年11月末不应超过58656亿元。当然,这只是静态的、小口径的测算,更为合理的测算应当考虑基础设施完善所带来的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的稳步提高,因此实际的地方政府所可以承担的最大债务规模应当大于前述规模。

编辑：沟通在线

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